PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE
Par Michel Thomas
Les contrats de partenariat sont des contrats administratifs par lesquels l’Etat ou un établissement public de l’Etat (donc, par exemple, une collectivité territoriale,) confie à un tiers une mission globale relative au financement d’investissements nécessaires au service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu’à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion.
Le cocontractant de la personne publique assure la maîtrise d’ouvrage des travaux à réaliser.
Sa rémunération fait l’objet d’un paiement par la personne publique pendant toute la durée du contrat.
Le principal défaut de ces contrats, qui ont fait, depuis 2004, l’objet d’une organisation législative (voir notamment loi n° 2008-è (du 28 juillet 2008) c’est de n’être pas soumis au code des marchés publics, mais ce n’est pas le seul :
-confiant à des entreprises privées la conception de l’ouvrage ils entraînent nécessairement que priorité absolue soit accordée à la rentabilité ; c’est ainsi que dans le projet d’aéroport N-D. des Landes, une rentabilité financière de 12 % a été prévue.
-reportant sur le futur l’essentiel des dépenses, ils dissimulent une partie de la dette publique ;
-abandonnant totalement au cocontractant la maîtrise de l’ouvrage, ils exposent l’établissement public signataire à des risques considérables : malfaçons, inadaptation aux besoins et à leur évolution notamment.
-Ils sont le plus souvent assortis de clauses de dédit prohibitives qui visent à interdire toute discussion a posteriori et empêchent les successeurs des contractants de stopper l’hémorragie ! C’est ainsi que le Centre Hospitalier Sud Francilien a dû verser un dédit de 80 millions d’€ pour se dégager d’un PPP qui le liait à une filiale d’Eiffage et l’obligeait à un loyer annuel de 40 millions d’€ pendant 34 ans pour un investissement initial de 344 millions qui ne permettait pas de faire face à l’évolution des besoins.
- Ils sont l’occasion de multiples conflits d’intérêt. C’est ainsi que le rapport sur l’intérêt économique et la faisabilité de l’aéroport ND des Landes a été rédigé par Bernard Hagelsteen, alors préfet de la région Pays-de-Loire, et qui, depuis est devenu le conseiller de Pierre Coppey, président de Vinci-Autoroutes, alors que le groupe Vinci a été choisi pour réaliser cet aéroport, aussi contesté que contestable, puisqu’il a été démontré que, prétendument indispensable parce que celui de Nantes était trop petit, il était en fait plus petit que celui qu’il devait remplacer !
Après avoir examiné en détail le PPP qui défraie actuellement la chronique, c'est-à-dire celui de l’écotaxe, conclu avec la société ECOMOUV, nous verrons ce que pensent de ce type de contrat les politiques qui ont étudié la question,
Comment fonctionne le lobby des PPP ? Et quels dangers cette pratique fait courir à la démocratie ?
PPP de l’écotaxe
Le contrat a été officiellement signé le 20 octobre 2011 par le directeur des infrastructures du ministère des transports, Daniel Bursaux, mais cette signature avait été précédée d’un accord écrit de N-K. Morizet, ministre de l’environnement et de V. Pécresse, ministre de l’économie et des finances ; mais c’est J-L. Borloo qui, après le Grenelle de l’environnement, a lancé l’écotaxe et c’est D. Bussereau, ministre des transports, qui a supervisé le lancement du projet.
Dès le 31 mars 2009, J-L. Borloo lance un appel d’offres pour la mise place d’un télépéage sur l’écotaxe, dans le cadre d’un partenariat publi-privé. Mais il le fait dans le cadre d’une procédure spéciale, uniquement possible pour les PPP, le dialogue compétitif. Les offres peuvent évoluer au gré des discussions. Une solution proposée par un candidat peut être reprise par un autre ; officiellement cela permet à l’Etat de prendre les meilleures idées partout. Dans les faits, cela peut donner lieu à tous les tours de passe-passe.
Sous couvert d’écologie tous ces gouvernants ont accepté des mesures exorbitantes du droit commun, allant jusqu’à revenir sur le principe républicain selon lequel seul l’Etat perçoit l’impôt, et dans des conditions extravagantes au détriment de l’Etat :
-Dédit de 800 millions d’€
-rémunération annuelle de 240 millions d’€ pour une recette estimée à 1,2 milliards, soit un taux de frais de recouvrement de plus de 20%, alors que le recouvrement par les services de l’Etat coûte moins de 1%. « C’est le grand retour des fermiers généraux » dénonce Elie Lambert, responsable d’un syndicat douanier. Notons que si le contrat avait été respecté une mensualité de 20 millions € aurait dû être versée dès le 1er janvier 2014 alors qu’ECOMOUV n’était pas encore prête à faire fonctionner le système.
Soupçons de corruption.
Le 13 janvier 2011, Pierre Chassigneux, président de la SANEF, écrit au chef de cabinet du premier ministre François Fillon. Il est inquiet : il le prévient qu’au vu d’un certain nombre de distorsions dans l’appel d’offres son groupe n’hésitera pas à porter le dossier devant la justice ; il écrit : « le groupe est tout à fait prêt à s’incliner devant une offre concurrente jugée meilleure, à condition que les règles de fair-play et de saine concurrence soient respectées, ce qui n(est hélas ici manifestement pas le cas » SANEF se serait vu conseiller d’appeler un grand cabinet d’avocats s’il voulait l’emporter. Chassigneux fait alors un signalement auprès du service central de prévention de la corruption, puis la ministre, (NKM) le classement des appels d’offre ayant été publié le 14 janvier 2011, choisit immédiatement de retenir l’offre du candidat italien. Le groupe SANEF dépose une requête en référé auprès du T.A. de Cergy-Pontoise qui lui donne satisfaction et casse l’appel d’offres.. Le ministre des transports (Thierry Mariani) fait aussitôt appel de cette décision devant le Conseil d’Etat qui casse le jugement, valide l’appel d’offre et confirme l’attribution du marché à ECOMOUV. Des pressions s’exercent sur Chassigneux qui a aussi signalé le dossier à la brigade de la délinquance économique. Les représailles ne tardent pas : sa candidature à la présidence de l’association des autoroutes de France est écartée. C’est Alain MINC qui lui est préféré.
Sur les soupçons de corruption une enquête préliminaire avait été ouverte par le parquet de Paris ; en juin 2011 le dossier a été transmis au parquet de Nanterre, territorialement compétent. A l’époque ce parquet était dirigé par le juge Philippe Courroye. Depuis, il n’y a plus aucune nouvelle à ce sujet.
Un contrat en or.
Au fur et à mesure des discussions avec l’Etat ce PPP a beaucoup évolué, passant notamment d’une durée de dix ans à treize ans et trois mois sans explications ; ce sont donc 3,2 milliards et non 2,4 milliards qui ont été promis à ECOMOUV. Jamais l’état n’a signé un PPP aussi ruineux. En outre les services des douanes seront chargés de poursuivre et arrêter les contrevenants.
ECOMOUV a été créée au capital de 30 millions d’€, ce qui est vraiment peu pour un projet évalué autour de 800 millions. Les investissements qu’elle a réalisés ont donc été financés par des emprunts auprès d’un consortium bancaire emmené par le CA au taux moyen de 7.01 %. L’Etat, lui, emprunte à 2,70 %.
A fin 2013 l’endettement d’ECOMOUV s’élevait à 485 millions ; même si l’on ajoute les 30 millions de capital, les investissements devaient être remboursés en moins de trois ans. L’effet de levier est gigantesque.
Une taxe qui n’a d’écologique que le nom.
Lorsque le Conseil d’Etat approuve, le 27 juillet 2011 le schéma futur de taxation du réseau routier soumis à l’écotaxe, il y a une première surprise : les autoroutes n’y figurent pas, mais seulement15000 km de routes nationales. Motif avancé : les camions paieraient déjà la taxe au travers des péages : or les stés privées d’autoroutes s’acquittent seulement d’une redevance d’occupation du domaine public. Elle était de 200 millions par an ( pour 7,6 milliards de recettes en 2011) elle a été portée à 300 millions en 2013.Ne pas inclure les autoroutes qui accueilleront tous ceux qui voudront refuser l’écotaxe, c’est faire bénéficier les sociétés concessionnaires d’une super prime.
Et il n’y a pas que cela qui choque dans le schéma retenu : la Bretagne, qui n’a aucune autoroute payante, se voit imposer la taxation sur l’essentiel de son réseau routier. L’Aveyron, grand lieu de passage des camions, se voit taxé en plusieurs endroits. En revanche toutes les routes nationales entre la France et l’Italie n’ont aucun portique de taxation.
Il n’est pas inutile de souligner que les gouvernements issus des élections de 2012 n’ont absolument pas tenté de remettre en cause le contrat ECOMOUV. Le 11 décembre 2013 Frédéric Cuvillier, ministre des transports, était entendu comme témoin par la commission d’enquête de l’assemblée nationale sur l’écotaxe. « J’assure la continuité de l’Etat. Je suis là pour défendre un dispositif voté et faire respecter les engagements pris par l’Etat » déclarait-il.
Et depuis que la nouvelle ministre de l’écologie et des transports a pris la décision d’abandonner l’écotaxe la plupart des grands médias met l’accent sur le coût exorbitant de cette renonciation.
Les sénateurs demandent de restreindre l’usage des PPP
De la Cour des comptes à l’Inspection générale des finances, le constat finit par faire l’unanimité : les PPP sont dangereux pour les finances publiques. Le rapport de la commission des lois du Sénat, présenté le 16 juillet 2014 par les sénateurs J-P. Sueur (PS ) et Hugues Portelli (UMP) pointe à son tour les dangers de ces contrats qui se sont multipliés ces dernières années et appelle à un encadrement beaucoup plus strict de leur application. A partir de 2007 une législation très compréhensive a été mise en place ; les PPP se sont généralisés, avec le soutien de la « mission d’appui des PPP (MAPPP), qui fait, selon les sénateurs, œuvre de prosélytisme.
Utilisés pour les universités, les prisons, les hôpitaux, les ministères, ces contrats sont devenus une véritable technique de « hors-bilan » pour les instances publiques, permettant de cacher et de reporter à plus tard le paiement de la dette. Ils estiment que ces contrats conduisent à un « quasi doublement des charges à payer sur le long terme par rapport au montant de l’investissement équivalent qui serait réalisé en maîtrise d’ouvrage publique ». Ils notent que, créés en 2004 pour un usage dérogatoire, les PPP sont devenus un outil contractuel parmi d’autres, « concurrençant les marchés publics classiques ou les délégations de service public ». Ils soulignent qu’ils aboutissent à évincer de ces marchés les PME et faussent donc la concurrence en facilitant les ententes..
Y aurait-il des escrocs du PPP ?
C’est la question que posait MEDIAPART le 13 février 2014 en soulignant que le régime juridique des PPP méprise le fonctionnement des institutions et notamment la compétence exclusive du législateur en matière de finances : art. 34 de la constitution : « les lois de finances déterminent les ressources et les charges de l’Etat ».
Soulignant que les PPP méprisent le principe de séparation des pouvoirs au profit d’intérêts financiers privés, l’auteur de l’article estime qu’il y a manifestement une escroquerie à l’impôt à laquelle les hauts fonctionnaires ne peuvent pas collaborer sans commettre une faute relevant de la Cour de discipline budgétaire et financière. Il note qu’il est anormal qu’un pouvoir déclarant la France en faillite ait signé des PPP (Ecotaxe, Palais de justice de Paris, Pentagone Balard, TGV Bordeaux, Aéroport ND des landes…) qui sont des moyens ruineux.
Au grand raout du lobby des PPP.
Le 17 juin 2014 le gratin du BTP, quelques élus et des hauts fonctionnaires ont fêté au champagne les dix ans de l’ordonnance officialisant les PPP en France.
L’accent a été mis sur la nécessité « de mettre le paquet en matière de communication », c'est-à-dire sur la mission de Marc Teysier d’Orfeuil (agence Com’Piblics mais aussi animateur du club des amis du cochon, de celui des voitures écologiques et du club des eaux minérales naturelles) ; il a fait état d’un prochain rendez-vous avec Emmanuel Macron et promis de rencontrer aussi J-P. Jouyet !
On avait annoncé la présence de Razzi Hamady, député PS de Seine-Saint-Denis, mais il n’est finalement pas venu. Cet habitué du club des PPP aurait pu parler du faramineux contrat de construction de collèges signé par Claude Bartolone dans son département.
En déplacement à Saint-Romain-la –Virée, en Gironde le 20 octobre Manuel Valls a affirmé qu’il avait l’intention de relancer les PPP !
